WHO-Reform: Mehr Macht im Namen der Gesundheit

Dank eines neuen Pandemievertrages und Änderungen der Gesundheitsvorschriften, könnte die WHO bald zum „globalen Gesetzgeber“ werden. Im Mai soll über die geplante Reform abgestimmt werden – doch schon jetzt wurden entscheidende Regularien geändert.

voin Wim Lukowsky

Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) tritt spätestens seit der Corona-Pandemie immer öfter als einflussreicher Akteur in der globalen Gesundheitspolitik auf. Zuletzt waren es die Reformpläne der WHO sowie ein neu entwickelter Pandemievertrag, die Aufsehen erregten. Beide sollen 2024 in die Tat umgesetzt werden – was den Normalbürger dadurch erwartet, ist jedoch nach wie vor schwer abzusehen. Zum einen werden derzeit noch 300 Vorschläge zur Änderung der internationalen Gesundheitsvorschriften (IHR) nur schwer nachvollziehbar bearbeitet. Außerdem finden die Vertragsverhandlungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. Immer öfter wird nun Kritik an der Vorgehensweise der WHO bei der Entwicklung der beiden Papiere laut.

2022 beschloss die WHO, dass Änderungen an den Gesundheitsvorschriften bereits zwölf Monate und nicht wie zuvor üblich 24 Monate nach einer Abstimmung in Kraft treten und die darauf bezogene Einspruchsfrist nur noch zehn statt 18 Monate betragen soll. Im vergangenen November äußerten zwölf EU-Abgeordnete dann Kritik an dem Vorgang, warfen der WHO vor, keine demokratische Abstimmung durchgeführt zu haben. Solche Änderungen müssen eigentlich von den Mitgliedsstaaten der WHO ratifiziert werden, so die Kritiker. Die beiden Änderungen könnten das Inkrafttreten der möglichen Änderungen im Mai verkürzen und werden daher mit Skepsis betrachtet. Die Europa-Abgeordneten forderten in einem gemeinsamen Brief schnelle Aufklärung von WHO-Generaldirektor Tedros.

Auch bei der Abgabefrist für die endgültigen Änderungen der Gesundheitsvorschriften scheint sich die WHO nicht an ihre Vorgaben zu halten. Eigentlich sollte das fertige Dokument laut Artikel 55 der internationalen Gesundheitsvorschriften bis zum 27. Januar 2024 vorgelegt werden, im Oktober hat die Arbeitsgruppe aber bereits mitgeteilt, sich nicht an diese Frist halten zu können. Eigentlich sollte eine erste Version im Dezember fertiggestellt werden – und dennoch soll das Papier im Mai zur Abstimmung bereitstehen.

Änderungen der Gesundheitsvorschriften

Die völkerrechtlich-bindenden Gesundheitsvorschriften, die im Fall eines öffentlichen Gesundheitsrisikos in 196 Ländern greifen, sind aktuell noch auf dem Stand von 2005 und verglichen mit den vorgeschlagenen Änderungen nur eine schwache Richtlinie für die Mitgliedsstaaten der WHO. Das soll jetzt aber geändert werden. Deshalb berät eine Arbeitsgruppe (WGIHR), bestehend aus Vertretern der WHO-Mitgliedsstaaten, über Änderungen und Zusätze.

Gut 300 Vorschläge von 196 Ländern (davon 194 Mitgliedsstaaten) werden hier diskutiert und ausgewertet. Dabei ist der aktuelle Stand nicht bekannt, wer sich ein Bild von den Vorschlägen machen möchte, muss sich durch ein Dickicht aus erwogenen Änderungen graben, die in einem Sammeldokument zu Beginn der Verhandlungen im Februar 2023 festgehalten wurden. Die beiden Juristinnen Silvia Behrendt und Amrei Müller analysierten im internationalen Juristenmagazin Opinio Juris die einsehbaren Änderungsvorschläge und stellten fest, dass der Schwerpunkt „auf Änderungen liegt, die darauf abzielen, die Notfall- und Bioüberwachungsbefugnisse der WHO zu erweitern.“

So könnten etwa den Mitgliedsstaaten unter dem Gesichtspunkt der „Verbesserung globaler Strukturen“ Überprüfungs- und Erkennungspflichten auferlegt werden, sodass eine stärkere Kontrolle jedes Individuums auf Gesundheitszertifikate stattfände und Klinik- sowie Laborergebnisse automatisch mit der WHO geteilt würden.

Außerdem weisen Behrend und Müller darauf hin, dass die Rechte der Generaldirektion der Organisation erheblich ausgeweitet werden sollen. Der Leiter der WHO kann somit einen „mittleren Gesundheitsnotstand“ ohne die Zustimmung der Mitgliedsstaaten ausrufen. Brisant: Der Gesundheitsnotstand wird nicht weiter definiert, es ist also derzeit überhaupt nicht absehbar, nach welchen Kriterien der Notstand ausgerufen werden kann und wie viel Einfluss die WHO mit dem Ausrufen des Notstandes auf konkrete Maßnahmen in den einzelnen Mitgliedsstaaten nehmen kann.

Der neue Pandemievertrag – zentralisierte Macht?

Ein neuer Pandemievertrag soll dieses Jahr auch noch unterzeichnet werden, um „durch einen ganzheitlichen Ansatz besser auf Pandemien“ reagieren zu können. Auch hier kann derzeit kein fertiger Entwurf eingesehen werden. Behrend und Müller warnen, der Kontrakt könnte „das Potenzial haben, die Lebensgrundlagen, das Leben, die Gesundheit und die Menschenrechte von Menschen auf der ganzen Welt zu beeinträchtigen.“ Tichys Einblick schrieb dazu: „Zu besagten Maßnahmen könnten unter anderem Teststrategien, das Verhängen von Lockdowns, Zutrittseinschränkungen mit Zertifikats- bis hin zu möglichen Impfpflichten sowie der Verpflichtung zu anderweitigen pharmakologischen Interventionen zählen.“

Behrend und Müller führen diese Behauptung auf vorgeschlagene Notfallbefugnisse zurück, die dem Generaldirektor als Oberhaupt der WHO „im internationalen Gesundheitsrecht“ zugesichert werden könnten. Momentan kann der Generaldirektor zwar allein, allerdings nur in spezifischen Situationen, einen Notstand ausrufen. Dafür muss die WHO für einen solchen Notstand feststellen, dass eine internationale gesundheitliche Bedrohung vorliegt. Im neuen Pandemievertrag soll diese Definition wegfallen – der Generaldirektor hätte dann freie Hand.

Behrend und Müller entnehmen den Entwürfen außerdem die Möglichkeit, temporäre Notlagen zu verlängern, obwohl die Gefährlichkeit eines Gesundheitsnotstands möglicherweise bereits abgenommen hat und nicht mehr ausschlaggebend für eine Notlage ist. Zudem spricht die WHO neben den Gesundheitsvorschriften auch Empfehlungen aus, diese sind bislang nicht bindend, auch das könnte sich in Zukunft ändern.

Die WHO könnte somit bisher unvorstellbare legislative Befugnisse erlangen. Waren die Empfehlungen der WHO in Krisenzeiten bisher rechtlich unbedenklich, könnten die neuen Statuten die WHO im Falle einer Katastrophe zum „globalen Gesetzgeber“ machen, dem nur der UN-Sicherheitsrat übergeordnet ist, meinen Behrend und Müller. Auch die Zulassung, Herstellung und Anwendung von Arzneimitteln soll, ähnlich wie bei der Covid-Pandemie, bereits vor einer Gesundheitskrise gelockert werden – woher weiß die WHO aber, wann eine Gesundheitskrise diese Maßnahmen erfordert?

Wie realistisch ist der Beschluss

Um den Pandemievertrag umzusetzen, braucht es eine Zwei-Drittel-Mehrheit bei der nächsten Abstimmung im Mai – obwohl die Statuten wegen der sechsmonatigen Abgabefrist wohl eigentlich erst 2025 zur Debatte stehen dürften. Die Änderungen der internationalen Gesundheitsvorschriften hingegen können mit einer einfachen Mehrheit beschlossen werden. Und weil die WHO, wie erwähnt, bereits 2022 die Aktivierungsdauer der Änderungen von 24 auf zwölf Monate senkte und Mitgliedsstaaten nur noch zehn Monate haben, um proaktiv zu widersprechen, könnten die Änderungen wesentlich zügiger und in voller globaler Breite eingeführt werden – denn zehn Monate sind für bürokratische Komplexe eine kurze Zeit, um einen formellen Widerspruch zu formulieren.

Bei dem momentanen Kenntnisstand über die beiden Reformen scheinen diese Abstimmungen „übereilt“, wie Behrend und Müller feststellen. Sollten die Änderungen in voller Härte umgesetzt werden, könnten eventuell sogar Menschenrechtsverletzungen vorliegen, meinen die Juristinnen. Noch befinden sich die Änderungen an den internationalen Gesundheitsvorschriften und dem neuen Pandemievertrag in der Ausarbeitung – müssen aber in vier Monaten zur Ratifizierung vorliegen. „Die Aushandlung eines neuen multilateralen Vertrags in weniger als drei Jahren ist höchst ungewöhnlich“, meinen Behrend und Müller.

Und noch viel fragwürdiger finden die beiden Juristinnen das Verhältnis zwischen den internationalen Gesundheitsvorschriften und dem Pandemievertrag. Immerhin gebe es in vielen Bereichen der WHO inhaltliche Überschneidungen, der Zusammenhang zwischen den jetzt zur Debatte stehenden Instrumenten sei daher „unklar“. Und so erscheint auch der gesamte Komplex der WHO-Reform: ein Gewirr aus zu vielen Informationen, die sich nicht einordnen lassen.

Dass die Änderungsinhalte der Gesundheitsvorschriften und des Pandemievertrags so ungreifbar erscheinen, hilft vor allem einer Partei: der WHO. Im Bundestag sprach man sich mit eindeutiger Mehrheit im Mai 2023 für die Reform der WHO aus – vielleicht auch, weil die Politiker gar nicht durch den Dschungel an Änderungen blicken konnten. Sollte auf internationaler Ebene Ähnliches geschehen, könnte die WHO zu einer der einflussreichsten Organisationen der Welt aufsteigen.